« Revenu sans avenir – Pourquoi il faut réformer le RSA ? » Réaction

Réaction à l’article intitulé « Revenu sans avenir – Pourquoi il faut réformer le RSA ? » dans le numéro de Partage d’octobre-novembre 2013

Patrick Boulte (Solidarités Nouvelles face au Chômage)

La revue Partage, dans son numéro d’octobre-novembre 2013, a consacré un long article, sous la signature d’Emmanuelle Vigan, à la réforme du RSA.

Il m’est venu deux types de considérations : les unes se rapporteront au processus d’élaboration du RSA et aux intentions qu’il portait, les autres sur les insuffisances qui ont marqué le RSA, dès l’origine, et que tout nouveau dispositif devrait tenter d’éviter.

Processus d’élaboration et de décision du RSA

Madame Vigan a rappelé utilement l’étape de réflexion préalable qu’a constituée la commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté », dont le rapport de 2005 contenait une préfiguration du mécanisme d’un revenu de solidarité active, « en soutien aux trop faibles revenus du travail, qui puissent répondre à l’augmentation simultanée du nombre de personnes qui (sur)vivent  avec les minima sociaux et des travailleurs pauvres » (*)

En revanche, l’article omettait de mentionner, dans l’historique de l’élaboration du RSA, la constitution, en janvier 2006, de l‘Agence Nouvelle des Solidarités Actives, « pour mettre en œuvre, par la voie de l’expérimentation, des programmes de réduction de la pauvreté et d’appui au retour à l’emploi » (*). C’est dans le prolongement de la responsabilité qu’il avait exercée au sein de celle-ci, qu’a été confié en mai 2007  à Martin Hirsch, le haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté. C’est dans ce cadre qu’a été préparée la « loi no 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion » et qu’a été conduite l’expérimentation dans trente-quatre départements, expérimentation décidée par la loi TEPA d’août 2007, signe de leur implication dans ce dispositif.

Même si la durée de l’expérimentation n’a pu être celle qui était souhaitée au départ pour des raisons d’agenda politique, rarement dispositif aura-t-il été aussi longuement et minutieusement préparé et expérimenté, tout au long d’un processus participatif – les associations et les partenaires sociaux, entre autres, y ont été associés – qui se sera déroulé sur plusieurs années.   Il faut mentionner aussi la qualité de l’équipe de fonctionnaires que Martin Hirsch avait réuni autour de lui et qui rappelait, à maints égards, celle qui avait présidé, vingt ans plus tôt, à l’élaboration du RMI. Rarement, une réalisation législative d’une telle ampleur avait impliqué autant de parties prenantes et été entourée d’autant de soins. Il faut en être fier, en conserver les enseignements et, surtout, ne pas le dévaloriser pour la raison qu’elle a été conduite sous une autre majorité politique, ce qui serait dérisoire.

(*) Revue d’activité de l’ANSA n°1 – Octobre 2006

Défauts du RSA à l’origine

Cela étant, de mémoire, la création du RSA n’a pu éviter quelques écueils à l’origine des dysfonctionnements qui ont pu être constatés par la suite et qui font qu’aujourd’hui, l’ouvrage doit être remis sur le métier.

Le premier écueil rencontré a été dû à l’habillage politique qu’il a fallu donner au projet Plutôt que de parler franchement d’un outil de lutte contre la pauvreté au travail, le dispositif a été présenté à l’opinion comme une incitation au retour à l’emploi, suggérant, de ce fait, que ceux qui y auraient recours en avaient besoin pour se mettre au travail. Cette image, accolée au RSA, n’est sans doute pas étrangère à la proportion de non-recours qui sera constatée par la suite.

Un autre écueil est venu du constat qu’il était impossible techniquement de baser le calcul du RSA sur une déclaration mensuelle de revenus, la CAF ne pouvant saisir que des déclarations trimestrielles. L’effet en a été des mouvements erratiques et imprévisibles pour le bénéficiaire du montant de l’allocation à recevoir, ainsi qu’une multiplication des indus. Deuxième cause de non-recours.

Le Conseil National des politiques de Lutte contre la pauvreté et l’Exclusion sociale a soulevé ce point dès la création du RSA, comme en témoigne l’avis qu’il a rendu le 8 février 2009, sur les projets de décrets d’application de la Loi sur la généralisation du revenu de solidarité active. Dans un nouvel avis, rendu le 18 janvier 2010, sur le projet de décret relatif au recouvrement des indus de prestations à caractère social ou familial et d’aides personnelles au logement, le CNLE rappelait : « lors de l’examen de la mise en place du RSA, le CNLE avait vivement souhaité qu’il y ait une mensualisation des déclarations de ressources pour réduire ce facteur parmi les causes de création et de cumul d’indus. Les CAF avaient objecté à l’époque que leur capacité organisationnelle ne permettait pas encore ce traitement mensuel, mais il semble aujourd’hui indispensable au CNLE que l’on puisse accéder à ce niveau de traitement, car on ne peut adopter une loi sans se donner les moyens techniques qui garantissent la logique du dispositif appliqué. »

La présentation qui a été faite du RSA a mis en avant sa fonction de levée de l’obstacle financier de retour à l’emploi ou, plutôt  l’amélioration qu’il constituait à cet égard par rapport au dispositif d’intéressement dont était assorti le RMI. Cet aspect a pris le pas sur la fonction de lutte contre la pauvreté au travail qu’a le RSA, notamment pour les personnes travaillant à temps partiel choisi. Dans la Loi, il a été prévu que ces dernières ne seraient pas tenues de se faire accompagner. Or, cet élément, conforme à l’esprit du RSA, est resté méconnu par les uns et oublié par les autres.

En outre, n’ont pas été tranchées deux questions importantes : le sort de la prime pour l’emploi et l’articulation avec le service public de l’emploi et l’organisation de l’indemnisation du chômage.

Pour ce qui est de la prime pour l’emploi, il faut rappeler qu’elle avait été créée comme un impôt négatif, par principe d’équité pour ceux qui se trouvaient au-dessous du seuil imposable, au moment où était effectuée une réduction de l’impôt sur le revenu pour ceux qui se trouvaient au-dessus. Pour le faire admettre, il a été décidé de la faire passer pour une incitation à l’emploi, ce qui conduisait à renforcer l’idée que les demandeurs d’emploi avaient besoin d’être incités à en rechercher un. A la création du RSA, s’est posée la question de la suppression  de la prime pour l’emploi, ne serait-ce que pour contribuer à son financement. Beaucoup, à l’époque, ont laissé entendre qu’ils s’y opposeraient, ceux-là même qui, aujourd’hui, sont devenus favorables à cette mesure. On constate que les exigences de la communication politique se sont révélées, une fois de plus, source de contresens sur les motifs d’un dispositif et de stigmatisation pour ses bénéficiaires.

Pour ce qui est de l’articulation avec le système d’indemnisation du chômage, le fait de ne pas l’avoir traité a mis dans l’incertitude ceux qui avaient à choisir entre, d’une part, le recours aux indemnités de l’UNEDIC ou à l’ASS et aux prestations de Pôle emploi, notamment pour le financement de leur formation, d’autre part, le recours au RSA avec l’appui d’accompagnement et de formation assuré par leur Conseil général. Cette clarification n’a toujours pas été faite.

Quelques éléments qui pourraient être pris en considération dans le futur dispositif

  1. Il permettrait de faire mieux correspondre l’objet du dispositif et l’habillage qui lui est donné et, par là, de faire disparaître une des raisons de la prévention des destinataires à son égard ;
  2. Il confirmerait l’importance de la lutte contre la pauvreté au travail dans un pays où le sous-emploi est aussi la résultante d’un niveau particulièrement élevé (eu égard aux capacités de l’économie) du seuil salarial et du niveau de protection de l’emploi ;
  3. Il affecterait directement le complément salarial au titulaire de la rémunération en fonction du montant de sa seule feuille de paye (reste à voir quel sera le rythme de sa production et de sa prise en compte) à la seule condition d’un plafond de ressources familiales vérifiées une fois par an ;
  4. Il permettrait de faire discrètement disparaître la prime pour l’emploi, impôt négatif qui n’a plus de justification depuis l’augmentation du barème de l’impôt sur le revenu ;
  5. Il devrait être inclus dans les ressources imposables du ménage, sauf à lui donner le caractère discriminatoire et dissuasif de revenu d’assistance que l’on cherche à éviter, et, parallèlement, donner des droits à la retraite ;
  6. Il serait exonéré de toute obligation d’accompagnement, libre à ceux qui recherchent un emploi ou un complément d’emploi de s’inscrire à Pôle emploi ;
  7. Il laisserait, malheureusement, de côté la question de l’articulation avec le système d’indemnisation du chômage et refera du RSA, ce qu’était le RMI, c’est-à-dire l’allocation réservée à ceux qui n’ont aucun droit ou aucune ressource tirée de l’emploi, renonçant ainsi à l’ambition anti-discriminatoire contenue dans le projet initial.

 

 

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