Sur quelques débats de fond concernant l’assurance chômage

L’Unedic saisie par les droits fondamentaux
des travailleurs

Le débat sur la réforme de l’assurance chômage mérite un travail de fond sur la nature du système et son développement historique. Louis-Marie Barnier a pris le risque d’accepter la publication d’un texte écrit pour un groupe de travail du mouvement Ensemble!. Telle qu’elle se présente aujourd’hui cette mise en perspective permet d’ouvrir la discussion à partir d’une vision d’ensemble de la question de l’indemnisation du chômage. Les questions posées sont nombreuses et à ce stade l’approche de Jean-Louis Barnier ne prétend pas avoir réponse à tout. Que le débat s’engage !

par Louis-Marie Barnier
(texte provisoire, janvier 2018)

Le texte très complet de la Note de la Fondation Copernic (2003) décrivant les nombreux épisodes de la vie mouvementée de l’Unédic nous évitera de reprendre tous ses évolutions. Rappelons simplement ici que l’Unédic a été instituée par un accord collectif du 31 décembre 1958[1], qui donne naissance à « un régime national interprofessionnel d’allocations spéciales aux travailleurs sans emploi de l’industrie et du commerce » (Art. 1).

Cet accord tardif est provoqué par la prise de conscience de la nécessité d’avoir un instrument capable d’accompagner les restructurations industrielles, « lieu et instrument d’une régulation conjoncturelle » (Copernic, 2003, p. 49). La France est de plus le seul pays du Marché commun naissant, avec l’Italie,  à ne pas avoir de régime d’assurance chômage (Bec, 2014, p. 191). L’assurance chômage assurera le revenu d’une grande part des chômeurs en 1979, point culminant de son évolution, avant d’être soumise à une série de décisions marquant son recul et transformant son rôle.

Nous proposons d’organiser ce texte autour des différents enjeux qui se sont posés et se posent aujourd’hui à l’Assurance-chômage, ainsi que les réponses avancées dans différents contextes. La renégociation de la convention Unédic s’inscrit en 2018 dans un contexte d’augmentation très forte de la pauvreté, y compris dans la population salariée, constituant la toile de fond d’une négociation à très fort enjeu pour l’ensemble du salariat.  Cette négociation ne peut de plus est isolée de l’ensemble des contre-réformes de l’ère Macron.

Quelques débats historiques

La mise en place d’une assurance contre le chômage a été traversée dès le début par plusieurs débats qui traversent, et pas seulement concernant le chômage, l’ensemble de la protection sociale.

  • L’Unédic comme branche de la Sécurité sociale ?

Deux débats se croisent au moment de la négociation en 1958 pour instaurer un nouveau système d’assurance-chômage, création ou non d’une cinquième branche de la sécu et modalité de création par la loi ou par accord collectif.

Dès son origine, l’Unedic se construit comme un modèle inversé de la Sécurité sociale. La CGT se bat en 1958 pour son intégration à la « Sécu » comme 5ème branche par la voie législative. Elle considère aussi que le risque chômage doit être couvert par le seul patronat, responsable des licenciements (Copernic, 2003, p. 49). Rappelons qu’à ce moment, la Sécurité sociale, créée par la loi et des ordonnances en 1946, est gérée par des organismes où les salariés représentent les deux tiers des voix (la CGT y est même seule jusqu’en 1946, date de sa scission), et ceci jusqu’aux ordonnances de 1967. P. Laroque, haute fonctionnaire gaulliste, défend aussi le renforcement de la sécurité sociale par la prise en charge de ce risque[2]. Cependant les autres syndicats, majoritaires en 1957, soutiennent le développement autonome de l’Unedic, jugeant la Sécurité sociale largement étatisée (Unedic, 1983, p. 10). FO, maitre d’œuvre de la négociation, défend la voie de la négociation collective et cherche ainsi à constituer un espace où elle puisse exister. De plus, contrairement aux administrateurs de la Sécurité sociale élus à l’époque, les administrateurs de l’Unedic sont désignés.

Lors de cette négociation initiale, les syndicats négociateurs (donc sans la CGT qui refuse ce cadre initial) demandent que la cotisation soit prise en charge par les employeurs, les salariés n’étant pas responsables de problèmes économiques de l’entreprise ni de la mauvaise gestion des entreprises. Ce point de litige se résout finalement le dernier jour de la négociation (l’Etat menaçait de se substituer aux organisations syndicales et patronales en cas de non signature, suivant un scénario maintenant éprouvé), la cotisation étant répartie initialement entre salariés (1 /5ème) et employeurs (4/5ème) (Unedic, 1983, p. 16).

Le patronat pour sa part, reste centré sur sa ligne politique : « Le fil rouge de la stratégie patronale, dans les diverses conjonctures, reste son attachement à la doctrine assurantielle » (Bec, 2014, p. 190). Il voit dans la constitution de l’Unedic sous cette forme, avec les syndicats signataires, l’opportunité pour développer un modèle alternatif à la Sécurité sociale (modèle intégratif) dans sa forme institutionnelle, son mode de gestion (Bec, 2014, p. 193). « La logique d’assurance des revenus individuels en sort renforcée avant de trouver une validation institutionnelle avec la réforme de 1967 » (Bec[3], 2014, p. 193). Ces réformes de 1967 affirme « la prédominance d’une logique assurantielle » (Bec, 2014, p. 196).

La fusion en l’ANPE et l’Unedic s’est au contraire traduite par l’éloignement de cette perspective, l’Unedic perdant sa spécificité pour s’intégrer à un service de l’Etat. Fillon justifiait cette fusion en expliquant « que la main qui indemnise soit la main qui place » (réf ?*).

  • Assistanat, assurance, solidarité ?

A l’origine des caisses de secours ouvrières assurent la continuité du revenu en cas d’empêchement pour le travailleur de gagner un revenu, donc dans les cas de chômage, maladie, accident du travail ou usure conduisant à une éviction définitive du marché de l’emploi. Mises en place après la loi de 1884 légalisant le syndicalisme, les 400 caisses professionnelles ne couvrent en 1904 qu’une minorité de salariés (Unedic, 1983, p. 2). L’Etat par la suite subventionne ces caisses en difficulté, avant de prendre en charge après 1945 une assistance, quoique peu substantielle, correspondant à « un système d’aide publique régi par les articles L. 351-3 à 9 du Code du travail accordant à ses bénéficiaires une protection minimale inspirée de l’assistance » (Labèguerie, 1979, p. 7).

Le débat qui s’ouvre en 1958 porte sur le modèle à mettre en place : faut-il assurer un revenu aux chômeurs par le biais de l’assistance (l’Etat prend en charge ce revenu), de l’assurance (les salariés cotisent pour s’assurer à eux-mêmes la continuité de leur revenu), ou la solidarité (une part est prélevée socialement sur la richesse produite et est répartie entre les chômeurs le nécessitant). « Cette distinction s’applique à deux niveaux. Au niveau du financement d’abord : l’impôt doit financer la “ solidarité ” et la cotisation doit financer “l’assurance”. Au niveau des prestations ensuite : des prestations non contributives – financées par l’impôt – sont versées à ceux qui n’ont pas préalablement cotisé ; des prestations contributives, généralement proportionnelles au salaire antérieur, et financées par cotisations, sont versées à ceux qui ont préalablement cotisé » (Daniel et Tuchszirer, 1999, p. 5).

L’assurance chômage mise en place en 1958 s’inspire de l’assurance et de la solidarité, puisque basée sur la cotisation et ouvrant droit cependant (mais marginalement) à des allocations pour des publics n’ayant pas forcément cotisé. L’unité syndicale  CGT et CFDT issue de la période pré-1968 se consolide après 1968 par une plate-forme revendicative qui déclare : « Tout salarié qui de manière involontaire, est privé partiellement ou totalement d’emploi, doit avoir des ressources égales à son salaire antérieur. En tout état de cause, un montant de ressources égales au SMIC doit être assuré à tous les demandeurs d’emploi, y compris ceux qui recherchent un premier emploi » (Déclaration commune CGT-CFDT, décembre 1974). En 1974-75, sous la pression des conflits sociaux et des syndicats, il est créé l’Allocation supplémentaire d’attente (ASA) qui couvre les licenciés économiques dont le salaire est quasiment maintenu pendant un an.  La première période d’expansion de l’Unedic est ainsi marquée par l’extension du nombre de salariés couverts, passant de 18% en 1959 à 76 % en 1978 (Copernic, 2003, p. 51), 1978 représentant en quelque sorte l’âge d’or de l’Unedic.

Le système initial laisse une place cependant à l’assistance puisque, jusqu’en 1979 (date de fusion des deux systèmes), les allocations Unedic s’ajoutent à l’allocation de solidarité versée par l’Etat. La complexité du système binaire laissait cependant en 1978 encore une part importante des chômeurs avec de faibles revenus : « 60 % des demandeurs d’emploi ne touchaient rien ou moins de 500 F par mois, soit qu’il s’agisse de ‘’primo-demandeurs’’, de chômeurs de longue durée ne pouvant plus prétendre aux allocations A.S.S.E.D.I.C. ou voyant leurs allocations d’aide publique frappées d’abattement »  (Labèguerie, 1979, p. 15).   L’idée d’une fusion entre aide publique et indemnisation fait donc son chemin pour aboutir en 1979 à un seul régime unifié.

Le patronat dénonce unilatéralement la convention Unedic en 1982. Le gouvernement reprend la main par décret. En 1984, il brise le régime unique et sépare à nouveau les chômeurs en deux systèmes : celui de l’indemnisation (en baisse par dégressivité) et celui de l’allocation de solidarité sur fonds publics. En 1988-89, le RMI est créé. Un débat démarre à gauche sur le montant minimal du RMI, qui doit être égal au SMIC ou non ou au moins indexé ou SMIC ou non.

La logique assurantielle a été prégnante dès le début dans le montage de l’Unedic : « L’indemnisation du chômage apparaît aujourd’hui comme le champ de la protection sociale où l’opposition entre un système dit d’assurance, reposant sur des principes de contributivité, et un système dit de solidarité, en théorie non contributif, a été poussée le plus loin » (Daniel, 1998, p. 6) . Les deux logiques, assurance et solidarité, se mêlent dans le régime de l’Unédic. « Sont en effet en concurrence pour l’assurance chômage deux principes de fonctionnement d’une assurance sociale : un principe où les prestations sont liées à la nature et l’importance de risque et un autre principe où elles sont liées aux contributions antérieures. » (Daniel, 1998, p. 18). Les réformes ont ainsi préservé le revenu des séniors, dont le risque chômage est élevé, mais qui sont aussi les plus contributeurs. Avec la montée d’une précarité généralisée, « les choix opérés par le régime d’assurance chômage, comme par le régime de solidarité, ont été de privilégier la contribution antérieure, plutôt que la protection de nouveaux risques » (idem, p. 19). Mais les deux interventions, de l‘Etat et de l’Unedic, se nourrissent. C’est ainsi que la généralisation du RMI en 1992, a pu nourrir un certain désengagement des régimes d’assurance chômage (Copernic, 2003, p. 69).

Le vieux projet libéral de faire ressortir de l’Etat le droit à un revenu, dans une logique d’assistanat, était défendu au sein du gouvernement, ce qui est une des explications à la mise en place tardive de l’assurance-chômage. L’ordonnance de 1967 évoque la solidarité sociale à côté de la solidarité professionnelle. La solidarité proposée par l’Etat a elle-même été soumise à une forte tension l’entrainant vers une solidarité limitée. Les dispositifs d’aide sociales se sont inscrits dans la même logique que l’Unedic dans une vision des chômeurs fondamentalement « resquilleurs ». C’est que le RMI, présentée comme soumis à une injonction d’insertion comme condition de son versement (de fait peu appliquée), s’est prolongé par la RSA, stigmatisant le « bon pauvre qu’on peut aider ».

La substitution en 2018 de la CSG à la cotisation relance le débat entre assurance et assistance… Les deux dimensions sont fortement entremêlées aux yeux des salariés. C’est ainsi l’Etat compensent certaines allocations versées par l’Unedic (ASS)… Une véritable solidarité serait de faire prendre en charge des revenus de substitution à des populations n’ayant pas ou peu cotisé. Une Unedic qui prendrait en charge l’ensemble du salariat, à partir d’une véritable politique de solidarité, permettrait d’en construire une défense large mettant en commun chômeurs, précaires, salariés.

  • Quel revenu de remplacement ?

Ce débat a pris de l‘ampleur sous la pression de la progression de la crise économique. A sa plus belle heure, en 1979, l’Unedic assurait le revenu de remplacement à hauteur de 90 % du dernier salaire après un licenciement économique. Les différentes conventions Unedic, reprises par les politiques publiques, n’ont eu de cesse de remettre en cause ce principe.

C’est d’abord au nom de l’attrait de l’emploi que le revenu est maintenu à un niveau bas : un revenu trop élevé « désinsite » le chômeur à reprendre un travail. Le rôle de pression de « l’armée de réserve » des chômeurs sur les conditions de salaire et de travail de tout le salariat est exprimé ici. Les « Grandes orientations de politique économique » élaborées par la Commission européenne en 1998 jugeait indispensable, pour stimuler la croissance,  « un élargissement de l’échelle des salaires vers le bas suppose une réduction d’environ 20 à 30 % du coût salarial des activités peu qualifiées, comme cela a été le cas, par exemple, aux États-Unis dans les années 1970 et 1980. » Et la Commission d’affirmer : « Pour être efficace, une telle mesure nécessiterait, en Europe, une réduction équivalente des allocations de chômage et des prestations sociales, afin d’éliminer ce que l’on appelle le “piège de la pauvreté”.[4] » Le chômeur se trouve obligé d’accepter toute « offre raisonnable d’emploi », avec une définition de plus en plus large de cette notion.

Les politiques de dégressivité des allocations s’inscrivaient dans cette idéologie du workfare, de l’obligation faite au chômeur d’accepter tout travail proposé. La « généralisation de stages courts, « sous forte contrainte » (Copernic, 2003, p. 83) est un autre visage de ce workfare à la française.

Devant le constat d’un chômage de masse depuis 40 ans, souvent de très longue durée,  peu indemnisé ou pas du tout, une idée revient régulièrement, parmi les chômeurs ou leurs associations, chez certains jeunes sans revenu : l’exigence d’un revenu universel pour toutes et tous, sans passer par l’emploi.  La société est assez riche pour le garantir. Cette proposition peut s’accompagner d’une prédiction de la « fin du travail » due à la puissance des nouvelles technologies, et donc d’une émancipation individuelle et collective par la promotion d’activités libres. Il existe une version libérale et patronale d’un revenu d’existence situé très en dessous du SMIC, financé par redistribution fiscale (une aumône aux pauvres parqués hors du circuit économique), permettant de baisser les cotisations patronales. Cette version s’accompagne aussi d’une incitation pour les femmes à quitter l’emploi ou ne pas y entrer, par une allocation « garde d’enfants », ou sous-salaire maternel. Mais il existe aussi une version plus « utopique », qui préconise un revenu plus élevé (mais rarement chiffré avec précision) qui séduit des personnes qui ne voient aucune issue à la crise, et veulent à juste titre échapper à la stigmatisation des chômeurs et des contrôles. Cette solution oublie que dans la société réellement existante, on ne peut s’échapper isolément du processus de production de valeur, converti ensuite en valeur monétaire (en salaire, allocation ou en dividendes), et donc au mode de production capitaliste. Soulignons aussi qu’il n’y a qu’un pas entre l’allocation universelle et le salaire maternel qui officialiserait l’enfermement des femmes dans leur rôle familial.[5]

  • Qu’est-ce qu’être chômeur ?

La première Convention Unedic de 1958 définit que le régime couvrira les chômeurs ayant cotisé comme salariés. Mais qu’est-ce qu’être chômeur ?

Un chômeur doit être en capacité de travailler : dès son origine, l’Unedic refuse de se substituer aux responsabilités de prise en charge de la Caisse d’Assurance maladie (Unedic p. 13). Cette définition persiste encore dans l’article R 5411-9 : « Est considérée comme immédiatement disponible pour occuper un emploi (…) la personne qui n’exerce aucune activité professionnelle, qui ne suit aucune action de formation professionnelle et dont la situation personnelle lui permet d’occuper sans délai un emploi. » le questionnaire mensuel adressé à chaque allocataire de l’Unedic reprend aujourd’hui encore ces questions, puisque il faut confirmer être toujours à la recherche d’un emploi, ne pas avoir travaillé, ne pas avoir été en stage, ne pas avoir été en arrêt maladie, ne pas percevoir de pension de retraite ni d’invalidité.

L’employabilité du travailleur, tout devenant une compétence à maintenir (Barnier et alii, 2016), devient un critère d’éviction du marché du travail, cristallisé à travers d’abord le droit à l’allocation Unedic puis à l’inscription sur les listes de chômeur de Pôle Emploi (?).

Les critères ont augmenté au cours des réformes de 1986 et 1992.  Le chômeur doit être en « recherche active d’emploi ». Il doit donc « accomplir des actes positifs et répétés de recherche d’emploi et d’accepter les offres raisonnables d’emploi » (L5411-6 du code du travail). C’est ce que la Note Copernic nomme « l’inversion de la charge de la preuve » (Copernic, 2003, p. 111), puisque le chômeur, accusé de fainéantise,  doit prouver qu’il n’est pas un resquilleur.

  • Le paritarisme, une solution ? (à rédiger)

Tous les acteurs défendent cette proposition, pour des raisons diverses.

Le paritarisme place l’Etat dans une position d’ « ultime arbitre » (Copernic p. 82), avec le positionnement idéologique de l’Etat que l’on connaît.

  • L’Unedic, une assurance du seul revenu ? (à compléter)

Pour certains, l’Unedic était dédiée au seul versement d’un revenu. Mais certains négociations défendait au contraire de « mener une action efficace dans le domaine de l’emploi en favorisant, par exemple, la formation professionnelle et en facilitant le reclassement des chômeurs » (Unedic, 1983, p. 15). Cette perspective, inscrite dès son origine dans les textes de l’Unedic mais limité de par l’intervention déjà existante de l’Etat dans ce domaine, va se déployer dans les années suivantes, permettant au Medef de développer sa propre conception des politiques d’emploi. Elle ouvre cependant à la perspective d’une organisation défendant les droits des chômeurs dans de nombreux domaines.

    • Politiques actives de l’emploi

Par différents dispositifs, l’Unedic est intervenu sur les politiques d’emploi, principalement à travers la baisse du « coût du travail » pour les entreprises embauchant des chômeurs. « L’ ’’activation’’ des dépenses d’indemnisation a été dès la création du régime d’assurance un sujet controversé. Quelques expériences avaient été tentées dès les années 1960 (allocation de formation) mais des dispositifs de grande ampleur n’apparaîtront qu’après la réforme de 1984. En 1986 sont créés le mécanisme d’’’intéressement’’ en cas de reprise d’activités réduites, puis les conventions de conversion dans le cadre des licenciements économiques. S’y ajoutent en 1988 les allocations formation reclassement (AFR) puis en 1994 les conventions de coopération. Enfin on peut, dans une certaine mesure, ranger parmi les dispositifs d’activation l’allocation de remplacement pour l’emploi (ARPE, 1995) puisqu’elle implique, pour les entreprises, des embauches compensatoires d’un volume horaire équivalent à celui des départs anticipés » (Freyssinet, 2002, p. 6). Le financement par l’Unedic d’une part du chômeur embauché a cependant été jugé illégal par le TGI en juillet 2000 (Copernic, 2003, p. 78), sans ralentir ces « dépenses actives. »

Nicole Notat affirme ainsi en 1998 : « Aujourd’hui, plus de 100 000 personnes sont entrées dans un emploi grâce aux mesures actives de l’Unedic » (Notat, 1998). Il est pourtant nécessaire de rappeler que ces différentes mesures n’ont jamais créé d’emploi ni même incité les employeurs à de telles efforts, elles visent uniquement à repositionner dans la file d’attente différentes catégories de chômeurs.

    • politique de formation AFR
    • fonds sociaux :

Cette part réservée du budget de l’Unedic correspondait au début à 5 % du budget total et était redistribuée sous forme d’aide d’urgence aux chômeurs les plus en difficulté. Leur réorganisation conduit à leur quasi suppression (Copernic, 2003, p 73) par la Convention de juillet 1997. La non-distribution de la totalité de cette somme avait motivé le mouvement des chômeurs, à l’initiative de Marseille, à demander sa distribution en fin d’année, ce qui deviendra la revendication d’une « prime de Noël ». La suppression de ce fonds provoquera un grand mouvement d’occupation des Assedic à la fin de 1997.

    • Santé des travailleurs au chômage ?

Cette question de la santé des travailleurs au chômage est complètement absente de tous les débats. On ne peut cependant dissocier la santé des chômeurs d’une approche générale de la santé des travailleurs. Nous reprenons ici la réflexion menée dans le cadre d’un atelier sur la santé des travailleurs précaires et chômeurs. [6]

L’usure professionnelle peut expliquer l’état de santé des chômeurs, notamment quand ils subissent les répercussions des emplois précédents en termes de santé. Cet état de santé peut expliquer l’exclusion du travail, voire le maintien au chômage. Chez les intérimaires, par exemple, une réelle discrimination à l’emploi peut s’observer en fonction de l’état de santé. Mais le chômage est aussi une situation de vulnérabilité, où l’on a un moindre accès aux soins, etc. Il faut appréhender cette question en maintenant une continuité entre le travail et le chômage, en s’intéressant aux parcours professionnels. Un avis du CESE souligne que  « le chômage est désormais une question de santé publique : 10 à 14 000 décès par an lui sont imputables du fait de l’augmentation de certaines pathologies, maladie cardio-vasculaire, cancer[7]… »

Il faut y rajouter les effets de la politique de pression de l’Unedic sur les chômeurs qui s’apparente à un harcèlement. Les courriers de Pôle Emploi sont jugés « violents », les chômeurs reçoivent des demandes de remboursement portant sur des sommes énormes pour des allocations « indues »[8], créant une insécurité de revenu et des situations de stress intenses voire des drames. La dématérialisation de l’indemnisation chômage augmente les situations de désespoir.

Une médecine du travail ou de l’emploi uniquement ? La médecine du travail s’adressait à un système Taylorien avec des ouvriers stables, confrontés avant tout aux risques physiques. Mais désormais il faudrait adapter cette médecine du travail aux situations actuelles de précarités et de chômage (situation, attitude Pôle emploi, emplois antérieurs…). Le système devrait être réfléchi autrement, par rapport à la conception du médecin du travail. Est-ce qu’il faudrait travailler plus auprès de la médecine générale ? Ou, du moins, lever la barrière entre médecins du travail (qu’on peut qualifier comme médecine de l’emploi uniquement à l’heure actuelle) et médecine générale ?

Cet enjeu d’éviter l’exclusion du travail se joue largement en amont, notamment par un suivi médical des salariés, notamment des précaires, et une politique d’action avant l’inaptitude qui responsabilise les grandes entreprises dans leurs politiques de sous-traitance. Il faut également actionner les dispositifs de retraite anticipée (retraite anticipée, pénibilité…) et informer sur la reconversion professionnelle. L’ouverture aux droits d’accès aux soins tel que par exemple le bilan de santé prévu par la Sécurité sociale tous les cinq ans ou des consultations de pathologies professionnelles devrait être largement diffusé, notamment au sein des Pôle emploi qui sont un des lieux d’accueil des chômeurs. L’instauration d’un suivi médical des chômeurs et des précaires pourrait compléter ce dispositif, par exemple via une médecine des chômeurs ou via l’extension-prolongation de la médecine du travail aux chômeurs appréhendés en tant que travailleurs. Ce suivi médical ne doit pas faire l’impasse sur la dimension psychique de la santé, en particulier avec des professionnels prenant en compte les relations entre emploi, chômage et santé.

Il faut remettre du collectif dans les dispositifs d’accompagnement qui individualisent. Pour sortir de l’isolement et de l’individualisme, il faut mettre en avant le collectif et le militantisme. Travailler ensemble sur le « pouvoir d’agir » permet de sortir de la médicalisation.

    • Elargir aux questions de logement, de santé 

Ne peut-on imaginer que l’Unedic intervienne pour défendre les droits des chômeurs à un logement, aux transports, à l’accès aux soins, plutôt que d’intervenir seulement par le biais de subventions éventuelles, par exemple en subventionnant la carte orange pour les chômeurs (Notat 1998).

Le Collectif pour des Droits nouveaux défendait dans une plateforme élaborée avec de nombreuses associations, la continuité des droits sociaux pour les chômeurs et précaires, logement, santé, transports, englobant ainsi la défense du seul revenu dans une approche plus complète intégrant l’accès à des services publics gratuits, etc.  C’est aussi ce que propose la Note  de la Fondation Copernic, répondre aux droits fondamentaux des chômeurs en  assurant « un continuum des droits »  (Copernic, 2003, p. 121)

  • Le syndicat : organisation de salariés ou de travailleurs ?

La configuration historique de l’Unedic a longtemps été du seul ressort d’organisations syndicales représentant principalement les salariés en activité, et même surtout les salariés stables. Le code du travail a lui-même longtemps réduit le périmètre de représentation des syndicats aux seuls salariés en activité. Sous la pression syndicale, la loi a ouvert la possibilité de défendre les « intérêts individuels et collectifs » des salariés privés d’emploi, pour aujourd’hui assumer une ouverture plus large : « Les syndicats professionnels ont exclusivement pour objet l’étude et la défense des droits ainsi que des intérêts matériels et moraux, tant collectifs qu’individuels, des personnes mentionnées dans leurs statuts » (L 2131-1 du code du travail), même si l’article suivant est plus restrictif : le syndicat regroupe des personnes exerçant la même profession… Mais la loi de 1998 a ouvert le champ de la représentation des chômeurs, dans les comités de liaison, aux organisations défendant les intérêts des chômeurs : y siègent « des demandeurs d’emploi représentant les organisations syndicales représentatives au plan national et les organisations ayant spécifiquement pour objet la défense des intérêts ou l’insertion des personnes privées d’emploi » (L 5411-9 du code du travail).

Le syndicalisme est né de la confrontation avec le patronat, il trouve ses racines dans l’organisation collective du travail salarié. Cependant, nous défendons la conception d’un « syndicalisme des travailleurs », qui défende les droits fondamentaux de tous les travailleurs, du « monde du travail » plus globalement.

Les syndicats globalement n’organisent pas les chômeurs. Cette conception d’une Unedic tournée vers les salariés en activité rejoint la conception d’une assurance appartenant aux seuls salariés « contributifs » (Unedic, 1983, p. 12). Seule la CGT a créé un syndicat des « privés d’emploi », élargi aux salariés précaires lors de leur récent congrès, s’inscrivant dans la dynamique de luttes de jeunes précaires. De même Solidaires, soutien historique d’AC !, a maintenant quelques groupes organisés de chômeurs. Interrogée sur l’absence de structure de la CFDT s’occupant des chômeurs, Nicole Notat avait répondu : « Si nous fonctionnions dans le registre des groupes minoritaires, nous pourrions tout à fait l’envisager » (Notat, 1998).

Ce désintérêt syndical pour les salariés au chômage a conduit ceux-ci à s’organiser eux-mêmes. Trois associations nationales organisent et représentent les chômeurs, Apeis, MNCP et AC !, qui ont autant de légitimité pour défendre les droits des chômeurs que les organisations syndicales. Cependant leur existence suppose des intérêts différents, voire divergents ou contradictoires, que ceux des salariés en activité.

  • Droits fondamentaux ou droits du salariat ?

La période révolutionnaire de 1789-1793 a ouvert la construction d’un socle de droits humains fondamentaux proclamés. La constitution de 1793 proclame que  « Les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens d’exister à ceux qui sont hors d’état de travailler ». Le Préambule de la Constitution de 1958, reprise de 1946, proclame d’une manière moins radicale : « Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler, a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ».

Mais du droit constitutionnel proclamé au droit effectif, il y a un écart, celui du rapport des forces social et politique, celui de la reconnaissance des droits sociaux portée par le mouvement populaire, le mouvement ouvrier et ses acquis ou ses propres inventions institutionnelles reconnues, et notamment la Sécurité sociale. La lutte pour la sécurité d’existence (en cas de maladie, d’accident du travail, d’accouchement, puis de droit de vivre convenablement passé un certain âge) et pour la dignité individuelle et collective à travers l’accès à des biens communs essentiels (habitat confortable, moyens de transport, de communication, d’éducation, d’énergie, accès à la culture…) traverse toutes les mobilisations populaires depuis deux siècles. Droits sociaux d’un côté et droits à l’organisation collective de classe (et de représentation) de l’autre, sont inséparables. Toute attaque ou affaiblissement d’un des deux pôles a des effets sur l’autre pôle.

L’abandon de la gestion de la Sécurité sociale par les ayants-droits à partir de 1967 a des effets destructeurs sur la reconnaissance pleine d’un régime général des droits tendant vers l’universalité et l’homogénéité. Les caisses séparées sont alors obligées de s’équilibrer. L’éloignement de la gestion collective par les salarié-e-s se traduit par l’individualisation, la stigmatisation, le soupçon de resquiller, rejetant les chômeurs vers l’aumône publique et les éloignant du travail producteur de valeur et de droits.

La défense de droits fondamentaux pour tous permet au contraire au syndicalisme d’inscrire la défense du salariat dans une dynamique sociale globale, à l’image de ce néolibéralisme qui restructure toute la société à son idéal.  Pour A. Gramsci, le syndicalisme, après un premier « moment économico-corporatif » dans son évolution et un second marqué par la prise de conscience d’un intérêt commun (où se pose déjà la question de l’État, mais seulement pour « obtenir l’égalité politico-juridique avec les groupes dominants »), aborde une troisième étape qui se caractérise par la prise de conscience que « les intérêts corporatifs propres, dans leur développement présent et futur, dépassent la sphère corporative, celle du groupe purement économique, et qu’ils peuvent et doivent devenir les intérêts d’autres groupes subordonnés en situant toutes les questions autour desquelles la lutte fait rage non sur le plan corporatif, mais sur le plan ‘’universel’’ et en instaurant ainsi l’hégémonie d’un groupe social fondamental sur une série de groupes subordonnés » (Gramsci, 1978, p. 381). Viser l’universel, tel doit être le nouveau paradigme syndical.

Salariés de Pôle Emploi : de l’accompagnement social à la défense des droits des chômeurs (à rédiger)

Le PDG Bon, ancien PDG de Carrefour, expliquait combien pour lui, Pôle emploi devait répondre aux attentes de « ses clients », ici les entreprises.

La fusion Unedic-ANPE est apparue comme une étatisation autoritaire mise au service d’une mise en discipline accrue des chômeurs, d’un tri grandissant entre employables et faiblement employables, d’une rentabilisation du temps passé auprès de chaque chômeur par les agents du service de l’emploi, et au final d’une sorte de mise en concurrence : entre chômeurs secourus et non secourus, entre employables et surnuméraires, et même entre cabinets d’embauche apparus privé sur des segments du marché du travail et…tous les autres. L’apparence du service public est préservée, mais c’est une étatisation au service d’une agressivité plus forte du « marché de l’emploi ».

La « proposition de Code du Travail » du GR-Pact (Dockès et alii, 2017) comporte la possibilité pour un demandeur d’emploi d’être assisté dans ses démarches, comme aux prud’hommes (avec accès à l’aide juridictionnelle et à l’accompagnement par le défenseur syndical) notamment en cas de refus d’allocation, de sanction ou de trop-perçus, face à Pôle Emploi. Cette pratique est déjà mise en œuvre par les associations ou syndicats qui accompagnent les demandeurs d’emploi dans leurs démarches, cependant l’engagement très minoritaire des organisations dans cette tâche rend cette pratique très marginale.

Nouveaux enjeux

Nous voulons juste noter quelques enjeux qui apparaissent dans la période actuelle, sans les approfondir. Jeunes et séniors paraissent relever de deux politiques parallèles

  • La jeunesse, délaissée des politiques d’emploi et éloignée de la solidarité

Les politiques d’emploi marquées par les objectifs libéraux des politiques européennes ont conduit à précariser fortement une grande partie de la jeunesse.

    • Jeunes exclus du RSA jusqu’à 26 ans (la mesure a été adoucie pour ceux, justement, ayant eu une activité professionnelle …
    • La solidarité est du ressors de la famille.
    • De nombreux étudiants travaillent, donc cotisent… et viennent nourrir le bataillon de précaires.  Une allocation d’étude répondrait à ce besoin d’un revenu pendant la scolarité.

L’assurance-chômage est marquée par la notion de risque de chômage pris en charge par une cotisation des assurés. Ce schéma exclut les jeunes, comme le rappelle encore l’objectif donné à la négociation par le gouvernement en janvier 2018 : « L’assurance chômage (…) permet à ses bénéficiaires d’amortir le choc d’une rupture professionnelle et de rechercher un emploi ou une activité dans des conditions satisfaisantes » (Macron, programme de travail assurance chômage, janvier 2018).

« Les réformes successives, et tout particulièrement celles de 1982, 1984 et 1992, ont abouti à réduire de façon cumulative les droits des mêmes catégories de chômeurs : les demandeurs d’emploi plus jeunes, ayant eu une activité plus précaire, avec des salaires plus faibles, ou encore travaillant à temps partiel, sont ceux dont la situation en termes indemnitaire s’est le plus dégradée. » (Daniel, 1998, p. 6)

  • Les séniors, nouvelle catégorie délaissée

Les objectifs des politiques néolibérales ont conduit à éloigner l’âge de la retraite. Mais ceci se faisant sans augmentation du taux d’activité des séniors, le nombre de chômeurs de plus de 55 ans (pour prendre cet indicateur) augmente…

Mais par contre, contrairement aux plus jeunes, le taux de couverture et la durée d’indemnisation de cette catégorie a été, jusqu’à récemment, relativement préservée : « les chômeurs de plus de 55 ans, ayant au minimum des durées préalables de cotisation de 14 mois. Pour eux, le régime d’assurance chômage continue en grande partie à fonctionner comme un système de quasi-préretraite, garantissant le maintien des droits jusqu’à l’âge de la retraite. » (Daniel, 1898, p. 14)

  • Garantir le revenu des démissionnaires ?

Les conventions Unedic avaient dès le départ accepté de couvrir le risque chômage en cas de démission, pour « motif reconnu légitime » (art. 1 règlement de la Convention de 1958). Ces motifs légitimes peuvent être « pour déménagement du/de la conjoint-e muté-e professionnellement, pour s’occuper d’un enfant gravement malade » (Note CGT du 21 11 2017), mais aussi en cas de harcèlement (à vérifier)

La Note Copernic se prononce pour cette indemnisation « pour permettre aux salariés de choisir leur mobilité professionnelle et géographique » (Copernic, 2003, p. 134). De même, « La CGT est favorable à la fin de la distinction entre chômage ‘’volontaire’’ et ‘’involontaire’’ : notre proposition de Nouveau Statut du Travail Salarié porté par la Sécurité sociale professionnelle implique d’assurer un revenu de remplacement pour toutes les personnes privées d’emploi. La mobilité à l’initiative des salarié.e.s est une revendication légitime. » (CGT, Note interne du 21 novembre 2017).

  • Femmes et temps partiel ?

Jusqu’à la réforme de  1992, les salariés en temps partiel bénéficiaient d’un bonus, qui sera totalement annulé par cette réforme.

  • Zones grises de l’emploi

Autoentrepreneurs, indépendants « Ce vocable recouvre aussi bien les professions libérales, les agriculteurs non-salariés, des conjoints de commerçants, les salariés des plates-formes, type chauffeurs VTC ou livreurs à vélo, les auteurs, etc. » (CGT 2017)

Une grande partie des indépendants doit faire l’objet d’une requalificaiton en contrat de travail, du fait de la dépendance complète de leur entreprise les situant en situation de subordination souvent d’une seule entreprise. Voir la notion de « parasubordonnés » en Italie.[9] Une étude montrait combien les responsables de magasin, dits franchisés, étaient totalement dépendants de l’enseigne concernée.

Une des difficultés de l’intégration des indépendants est la part non déclarée de leurs revenu, ce qui peut obérer l’idée de cotisations égales pour les salariés et les indépendants (voir rapport Cour des comptes ?

  • Surcotisation des employeurs employant des CDD ?

Actuellement, le taux de couverture des CDD plus important que la part cotisée. Pourtant cela est loin d’être suffisant, les contrats précaires sont largement utilisés.  Trop souvent les entreprises externalisent le risque, y compris par le taux de précarité dans les entreprises sous-traitantes

Prise en compte de la valeur ajoutée pour définir une surcotisation ?

mais contre le bonus…

  • Et d’autres questions…

De nombreuses autres questions mériteraient d’être approfondies, au minimum pour que chacun puisse de saisir des débats qui devraient concerner tout le salariat.

Evoquons donc seulement ici la question des indus, les précaires de la fonction publique (pour lesquels en théorie, mais très imparfaitement, l’État se substitue à l’Unedic et applique les mesures décidées pour les autres chômeurs), le régime spécial des intérimaires (annexe 4), le régime spécial des intermittents (pour lequel il faudrait prendre en compte la nature particulière du travail artistique, où les répétitions sont partiellement prises en compte, ainsi que la séparation floue entre travail et loisir, tout en gardant en tête que le secteur produit de fortes valeurs ajoutées…), la dette de la sécurité sociale, etc.

Au-delà de l’Unedic, imposer le respect des droits fondamentaux de tous les travailleurs !

Ce texte ne visait pas à répondre à toutes les questions, mais à permettre à chacun de s’emparer des débats, souvent déjà anciens, qui ont jalonné la mise en place de l’assurance chômage en France.

Ce débat mêle une situation d’urgence et des débats de fond. Il est impossible de ne pas répondre à l’urgence sociale posée par les millions de travailleurs vivant en dessous du seuil de pauvreté. Chaque négociation UNEDIC tous les deux ans est le théâtre de dégradations supplémentaires : introduction de filières suivant les durées de cotisations, dégressivité, droits dits rechargeables qui sont en réalité payés par une redistribution entre chômeurs eux-mêmes et aboutissent à des injustices et des maquis réglementaires dégradants pour les ayants-droits maltraités. La première exigence est donc d’assurer un revenu décent à toutes et tous, qui ne pourrait être inférieur au seuil de pauvreté voire au SMIC. L’augmentation des revenus, des minimas sociaux, est donc nécessaire. Parallèlement, de nombreuses mesures concernant les biens de première nécessité doivent pouvoir rendre concrète la notion de solidarité : gel des loyers, réquisition des logements, accès gratuit aux spectacles et loisirs, gratuité des premières tranches de consommation de l’énergie, des premiers m3 d’eau, des transports de proximité. Droit à l’emploi, appuyé sur la création massive d’emploi par la réduction du temps de travail. Rétablissement de la retraite à 60 ans et 55 ans pour les travaux pénibles.

Seul un nouveau partage des richesses peut permettre de répondre à un tel besoin social. Dans ce sens, la cotisation sociale, en tant que vecteur d’une répartition primaire de la richesse crée par le travail (puisque cette cotisation sociale – part patronale et salariée – est intégrée à la masse salariale), peut bien plus efficacement qu’une répartition a posteriori par l’impôt à cette exigence. Là est sans doute le ressors profond de la proposition d’une assurance – chômage intégrée à la Sécurité sociale.

La défense de l’Unedic serait d’autant plus facilité que cette institution ferait de la solidarité un devoir. Cette solidarité s’oppose à l’air du temps, où le principe de proportionnalité (« un jour cotisé, un jour indemnisé ») deviendrait le maître-mot, pour la retraite comme pour le chômage. La logique assurantielle viendrait ainsi se substituer à la solidarité.

Droits sociaux et droits politiques sont intimement liés : « Au lendemain de la guerre mondiale, la protection est pensée comme un droit universel en complément des droits civils et politiques » (Bec, 2014, p. 288). La « constitutionnalisation » des droits fondamentaux est progressivement devenue effective au cours de la seconde moitié du XXème siècle : « Les droits fondamentaux, l’accès, les biens communs dessinent une trame qui redéfinit le rapport entre le monde des personnes et le monde des biens » (Rodotà, 2016). C’est cette mission qui avait été, imparfaitement, confiée à la Sécurité sociale.

Il est temps de parfaire ce projet et d’étendre la Sécurité sociale à la défense des droits fondamentaux des chômeurs.

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Bibliographie

Barnier L.-M (2017), « Le droit fondamental à la santé au travail, un instituant du contre-pouvoir syndical », Les Possibles — No. 14, ATTAC.

Barnier L.-M., Canu J.-M., Vergne F.  (2014), La fabrique de l’employabilité, Quelle alternative à la formation professionnelle continue néolibérale ?, Institut de recherche de la FSU / Syllepse. Mars 2014.

Bec Colette (2014), La Sécurité sociale, une institution de la démocratie, PUF.

Copernic (2003), Pour un « Grenelle » de l’Unedic, Notes de la Fondation Copernic, Syllepse.

Daniel Christine (1998),  « L’indemnisation du chômage depuis 1979, différenciation des droits, éclatement des statuts », Revue de l’IRES, n° 29.

Daniel Christine et Tuchszirer Carole, « Assurance, assistance, solidarité : Quels fondements pour la protection sociale ? » Revue de l’IRES n° 30 – 1999/2

Dockès E. (Dir.) (2017), Proposition de code du travail, Sous l’égide du Groupe de recherche pour un autre Code du travail (GR-PACT), Dalloz.

Freyssinet Jacques (2002), « La réforme de l’indemnisation du chômage en France », Revue de l’IRES.

Gramsci A. (1978) [1932], Cahiers de prison, N°13, NRF 1978 p. 349 – 447.

Labèguerie M. (1979), Aide aux travailleurs privés d’emploi, Rapport au Sénat, 9 janvier 1979.

Notat N. (1998), Entretien, Libération, 5 janvier 1998.

Rodotà S. (2016), « Vers les biens communs. Souveraineté et propriété au XXIe siècle », Tracés. Revue de Sciences humaines [En ligne], #16 | 2016, URL : http://traces.revues.org/6632.

Unedic (1983), Historique du Régime d’Assurance Chômage 1959 – 1982, Unédic.

[1] Accord national interprofessionnel du 31 décembre 1958, signé par CGC, CFTC, CGT-FO, CNPF, puis adhésion de la CGT le 9 janvier 1959.

[2] Mais son poids doit être relativisé au sein du gouvernement, face à Jacques Rueff, libéral, conseiller économique de de Gaulle, qui s’oppose à la mise en place d’un système assurantiel sur le chômage (Unedic, 1983, p. 4).

[3] Colette Bec défend dans son ouvrage la dimension de justice sociale portée par la sécurité sociale à son origine, ce qui passe selon elle par une politique redistributive que seul l’Etat peut assumer. Elle défend donc que les réformes successives ont affirmé le rôle de la cotisation sociale au détriment d’une véritable « réforme fiscale qui aurait fait sa place à une réforme du financement de la Sécurité sociale à la fois plus juste et plus efficace » (Bec, 2014, p. 199). Ce choix accompagne d’après elle « la priorisation de la logique gestionnaire » (idem, p. 202).

[4]  Commission européenne, Croissance et emploi dans le cadre de stabilité de l’UEM, Réflexions de politique économique en vue des grandes orientations  de 1998, II/33/98-FR, p. 20.

[5] Les économistes aterrés et la Fondation Copernic, Faut-il un revenu universel ?, Syllepse, 2017.

[6] Voir le compte rendu de l’atelier :  http://neplusperdresaviealagagner.org/compte-rendus-des-eg/atelier-de-mise-en-pratique-precarite-et-chomage/

[7] CESE, L’impact du chômage sur les personnes et leur entourage : mieux prévenir et accompagner, 2016.  p. 8.

[8] Allocations versées en trop sur le mois en cours, le montant réel ne correspondant pas, et le trop perçu est réclamé ensuite, parfois plusieurs mois après, mais sans transparence.

[9] Paul-Henri ANTONMATTEI, Jean-Christophe SCIBERRAS, Le travailleur économiquement dépendant : quelle protection ?, rapport au Ministre du travail, 2008.

Un commentaire

  1. « …des débats qui devraient concerner tout le salariat. » dites-vous.
    Vous avez raison. Toutefois on est loin du compte.
    Les syndicats se montrent incapables ou ne veulent pas mener le débat sur l’assurance chômage publiquement.
    Le gouvernement non plus, bien entendu. Il s’agit de réformer en faisant le moins de vague possible car la réforme a pour objectif une régression des droits des chômeurs.
    Et la régression des droits des chômeurs c’est une régression de tout le salariat, potentiellement concerné par le chômage au cours d’une vie professionnelle.
    Ne doit-on pas mener le débat en liant la question du travail à celle du chômage (et inversement) tant les deux aspects sont liés et s’impactent mutuellement ?

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